Er Europa gratispassasjer i Nato?

– Europa må gjøre mer, sa Donald Trump under et Nato-møte i Warszawa i 2017.

Presidenten sa da at «alle visste» Europa var nødt til å bidra mer til forsvarsalliansen. Men er dette sant? Vel. Kanskje.

– Resultatene og konklusjonene er ikke entydige, sier professor Jo Jakobsen ved Institutt for sosiologi og statsvitenskap ved NTNU.

Jakobsen har undersøkt utviklingen i Nato etter den kalde krigen. Han har brukt flere ulike indikatorer for å undersøke om Europa bidrar nok, som forsvarsutgifter, antall soldater og folks villighet til å kjempe for landet sitt. Resultatene er publisert i European Security.

«Krigen mot terror» etter 2001 har utvilsomt engasjert enkelte land mer enn andre. Foto: Shutterstock, NTB Scanpix VIS MER

– Slutten på den kalde krigen gjorde det mulig å redusere forsvarsbudsjettene, noe enkelte europeiske Nato-land benyttet seg av i særlig stor utstrekning, mener førsteamanuensis Gunnar Fermann ved samme institutt.

Fermann har nylig utgitt en bok om dynamikken i militære allianser og begrensninger på maktbruk som stater pålegger egne styrker ved deltakelse i koalisjonsoperasjoner.

Mindre penger, soldater og kampvilje

– Etter den kalde krigen har de europeiske Nato-medlemmene generelt redusert forsvarsutgiftene sine, sier Jakobsen.

De fleste europeiske landene bruker altså mindre penger på forsvar, målt i andel av bruttonasjonalprodukt, enn de gjorde for noen tiår siden. Ved bare å bruke denne målemetoden har Donald Trump altså helt rett.

– Europa har også i stor grad avskaffet verneplikten og redusert antallet soldater, sier Jakobsen.

Dette er enda en indikator på at USAs president faktisk har et poeng.

– Europeernes selvrapporterte villighet til å slåss har også vært ganske lav etter den kalde krigen, spesielt i land som har amerikanske militærbaser, mener Jakobsen.

Fermann fremhever Tyskland som et særlig interessant tilfelle.

– Nato-medlemmet Tyskland reduserte forsvarsutgiftene kraftig etter den kalde krigen. I dag bruker Tyskland 1,2 prosent av BNP på Forsvaret, i kontrast til USA som bruker 3,6 prosent.

Tyskland fremstår som en militær dverg i forhold til sin økonomiske betydning og strategiske plassering i Europa, mener han.

– Du behøver ikke være amerikaner, eller Trump, for å mene at dette er umusikalsk i en tid der spenningen i Europa igjen øker, sier Fermann.

• Les også: Mange veteraner kommer styrket hjem

Ulike trusselbilder

Med andre ord ser det ikke så lyst ut for den som vil forsvare Europas innsats for Nato de siste årene. I dag har bare Storbritannia, Hellas, Romania, Estland, Latvia og Litauen innfridd Natos mål om at 2 prosent av BNP skal brukes til forsvaret. Til sammenligning investerer Norge 1,54 prosent av BNP i Forsvaret. Men situasjonen er slett ikke så entydig.

– Denne utviklingen kan jo også skyldes at trusselbildet ikke oppleves så truende i Europa som det gjorde under den kalde krigen, mener Jakobsen.

Men spenningen mellom Nato og Russland har økt de siste årene, noe også europeiske Nato-land må ta hensyn til, mener Fermann.

Den russiske intervensjonen i Georgia i 2008, dragkampen om hvilket alliansesystem Ukraina skal tilhøre og den russiske annekteringen av Krim i 2014, fikk flere land til å øke forsvarsinnsatsen igjen.

De nye Nato-medlemmene etter den kalde krigen, som generelt er stater i Øst-Europa nær Russland, har gjerne vært mer opptatt av territorialforsvaret.

– For Tyskland er sikkerhetsbildet mer komplisert. På den ene siden må tyske myndigheter forholde seg alliansesolidarisk til den geopolitiske konkurransen mellom USA og Russland som medlem av Nato. På den andre siden har Tyskland en omfattende samarbeid med Russland, ikke minst på energifeltet, som både Polen og USA er skeptiske til. Dette skaper motstridende sikkerhetspolitiske interesser som gjenspeiles i relativt lave tyske forsvarsinvesteringer, sier Fermann.

Saken fortsetter under bildet.

US Army Rangers. Skal USA betale mest for forsvaret av Europa? Foto: Shutterstock, NTB Scanpix VIS MER

Byrdefordeling

Tradisjonelt er altså byrdefordeling i Nato målt i andel av bruttonasjonalprodukt prioritert til militære forsvarsformål.

– 2-prosentmålet i Nato fra 2014 er en mekanisme for å demme opp for gratispassasjerer innenfor en allianse konfrontert med en ny kald krig med Russland, sier Fermann.

Også under den forrige kalde krigen fra 1949 til 1989 ble alliansesolidaritet i Nato først og fremst målt opp mot forsvarsbudsjettets andel av BNP.

I den mer lavspente perioden mellom Nato og Russland fra 1990 til 2014 vurderte derimot allianseledende USA sine alliertes strategiske bidrag til Nato ikke så mye i penger, men i form av evne til å levere slagkraftige militære bidrag til koalisjonsoperasjoner under fjerne himmelstrøk.

– Men vi må være forsiktige med å dømme om Europa har vært gratispassasjerer. Det avhenger helt av hvilke indikatorer du bruker, mener professor Jacobsen.

Dette henger sammen med behovet for å håndtere en rekke borgerkrigskonflikter, og særlig «krigen mot terror».  Europeiske Nato-land har deltatt aktivt i koalisjonsoperasjoner i blant annet Afghanistan og Irak, men i varierende grad.

Storbritannia, Polen og Danmark har deltatt med betydelige styrker uten store begrensninger på maktbruk. Nato-landet Tyskland har derimot vært blant de mer tilbakeholdent, og dessuten pålagt sine styrker i Afghanistan betydelige begrensninger på maktbruk.

– Nasjonale reservasjoner på maktbruk i koalisjonsoperasjoner reduserer den militære effektiviteten og medvirker til at Nato knapt har nådd sine politiske mål i Afghanistan, mener Fermann, som har studert allianser og slike reservasjoner i detalj.

Amerikanske krav om at europeiske Nato-land bør bidra mer er ikke et fenomen som oppstod med Trump. Foto: Shutterstock, NTB Scanpix VIS MER

Amerikansk kritikk ikke noe nytt

Amerikansk kritikk av europeisk Nato-innsats er for øvrig ikke noe som Donald Trump er alene om å fremme:

– Amerikanske krav om at europeiske Nato-land bør bidra mer er ikke et fenomen som oppstod med Trump, sier Fermann.

Også Bush jr. ville at europeiske Nato-medlemmer skulle bidra mer og bedre til koalisjonsoperasjoner i Midtøsten og Asia. Natos toppmøte i Riga i 2005 tok opp problemer knyttet til at flere europeiske land la særlige begrensninger på egne styrkers maktutøvelse.

Senere irriterte Barack Obama seg over land som han oppfattet som gratispassasjerer. Han truet for eksempel Storbritannia med at landenes «spesielle forhold» ville ta slutt med mindre sistnevnte økte forsvarsutgiftene. I en situasjon med samtidige konflikter i flere regioner ønsket Obama å konsentrere seg mer om Asia. Men det krevde at europeiske Nato-medlemmer tok mer ansvar i egne nærområder.

Trumps ønske om å trappe ned USAs militære engasjementer i Afghanistan og Syria, og krav om større europeisk innsats, er altså på mange måter en fortsettelse av tidligere amerikanske presidenters vurdering av at også USA må prioritere ressursene.

– Om europeerne vil ta større styring med hva som er i deres sikkerhetspolitiske interesser, følger det at europeiske land må ta større økonomisk ansvar for egen sikkerhet. Du kan ikke lede bakfra, mener Fermann.

• Les også: Demokrati kommer ikke automatisk

Ikke én stemme

Men europeiske land er ikke samlet i sine sikkerhetspolitiske analyser. Indre uenighet mellom europeiske Nato-medlemmer kamufleres av Angela Merkel og Emmanuel Macrons retoriske disputter med Trump. Akkurat som Trumps administrasjon knapt kan sies å tale med én stemme.

– Dette er et tankekors og en utfordring all den tid Nato og USA mer enn noe annet er limet i den europeiske sikkerhetsarkitekturen, mener Fermann.

Allerede i 1969 mente Nixon-administrasjonen at Nato-byrdene måtte fordeles mer rettferdig mellom landene.

– Men vi må være forsiktige med å dømme om Europa har vært gratispassasjerer. Det avhenger helt av hvilke indikatorer du bruker, mener Jakobsen.

Kilder:

European Security: Is European NATO really free-riding? Patterns of material and non-material burden-sharing after the Cold War. Jo Jakobsen. Pages 490-514. 

Coping with Caveats in Coalition Warfare. An Empirical Research Program. Fermann, Gunnar.