Hva koster et kulturhus?

Kronikk publisert 22.05.13

Stjørdal kommune bygger kulturhus. Byggekostnaden har vært gjenstand for omfattende debatt og behandling. Usikkerheten slike prosjekter alltid inkluderer fremstår likevel som underkommunisert.

Prosessen frem mot endelig beslutning om bygging av kulturhus i Stjørdal har vært på høyde med de mest opprivende debatter i andre deler av landet. Frontene står steilt mot hverandre og kommunens største parti, Arbeiderpartiet, har vært blant de fremste motstanderne. Det er for dyrt, hevdes det, og kommunen bør heller prioritere andre oppgaver.

Selv må jeg innrømme at jeg tilhører den delen av kommunens innbyggere som ser frem til å få et bedre kulturtilbud gjennom et praktbygg i sentrum, men hvor mye et kulturhus med dette innholdet bør koste vet jeg mindre om. Det jeg derimot har bitt meg merke i er hvordan kostnaden ved kulturhuset har blitt presentert utad og for kommunens politiske beslutningstakere. Prosessen fremstår som lite opplysende. I det følgende skal jeg forklare hvorfor og hvorfor dette er en problemstilling som også er relevant for andre kommuner og offentlige virksomheter.

Prisen på nytt kulturhus i Stjørdal ble i 2007 anslått til 396 mill. kr inkl. mva. I 2010, etter korrigering for lønns- og prisstigning samt økte tomtekostnader, var kostnaden økt til 526 mill. kr. Konkurransen synliggjorde at kostnaden var underestimert. To år senere ble kostnaden estimert til 717 millioner, men siste vedtak i kommunestyret 21. juni 2012 inneholder ingen spesifikk kostnadsramme. Tvert imot understreker rådmannen i sitt saksfremlegg at han ikke kjenner de totale kostnadene og at revidert finansieringsplan må legges frem for kommunestyret med sak om endelige kostnader. Først 8. mai ble utbyggingsavtale for kulturhuset underskrevet og styreleder for Stjørdal kulturhusutvikling AS, Oddvar Vigdenes, understreket at rammen på 717 millioner ligger fast. Huset skal etter planen stå klart 21. mai 2015.

Mens vi nå kan glede oss over utsiktene til et nytt kulturhus om to år, er det to forhold som er påfallende ved kulturhusprosessen på Stjørdal. Det første er kostnadsøkningen fra 396 mill. kr til dagens kostnadsramme på 717 mill. Selv om prisstigningen i bygge- og anleggsbransjen har vært over 20 % siden 2007 forklarer dette på langt nær hele økningen og tilsier at opprinnelig kostnadsestimat var grovt underestimert (eventuelt at dagens ramme er overestimert). Her har forarbeidet vært for dårlig. Hadde politikerne i Stjørdal blitt presentert dagens kostnadsramme i 2007 ville utfallet kunne blitt et annet. De kunne valgt i ikke vedta prosjektet, de kunne vedtatt det i en annen form eller brukt pengene på alternative prosjekter.

Det andre påfallende ved denne prosessen er også knyttet til kostnadsestimeringen som virker å være basert på svært forenklet metodikk hvor usikkerhet ikke har vært tilstrekkelig hensyntatt. I prosjektsammenheng sier vi ofte at usikkerhet er gapet mellom den kunnskap og kontroll man har i prosjektet og den kunnskap og kontroll skulle ha hatt for å oppnå et optimalt resultat. I praksis er det helt umulig å vite med full sikkerhet hva et tiltak vil koste før det står ferdig. Kostnadsestimatet må derfor ta hensyn til denne usikkerheten.

De enkleste kostnadsestimatene er såkalt deterministiske overslag hvor alle element i overslaget behandles som sikre størrelser, eventuelt tillagt et enkelt usikkerhetspåslag. I store statlige investeringsprosjekter benytter vi stokastiske kostnadsoverslag som tar utgangspunkt i at alle størrelser i prosjektet er usikre og at de følgelig kan anta en rekke ulike verdier. Størrelsene angis med et spenn og en sannsynlighetsfordeling. Det gjør oss i stand til å beregne sannsynlig totalkostnad ved enten matematisk-analytiske metoder eller Monte Carlo simulering hvor sluttresultatet er en sannsynlighetsfordeling for sluttsummen hvor kalkylenøyaktighet kan angis gjennom standardavvik eller andre mål på usikkerhet. Kostnadsestimatet inneholder derfor alltid med et usikkerhetsspenn. I praksis gjøres dette ved å informere om på hvilket P-nivå rammen befinner seg. Kostnadsramme i statlige investeringsprosjekter vedtas normalt på såkalt P85-nivå, dvs. at det er 85 % sannsynlig at verdien ikke overskrides. Kostnadsrammen disponeres av prosjekteier. Styringsrammen angis normalt på P50-nivå og er rammen for utførende etat. Styringsmål er normalt noe lavere, typisk på P45-nivå, og er prosjektleders styringsramme. I vedtakene i kommunestyre og formannskap om kulturhus i Stjørdal mangler opplysninger om disse størrelsene fullstendig. Kostnadsrammen synes å være et rent deterministisk punktestimat uten verken sannsynlighetsnivå eller annet mål på usikkerhet. I opprinnelig kostnadsestimat har usikkerheten vært underestimert, mens usikkerhet gitt dagens ramme i beste fall er underkommunisert. De folkevalgte har hatt grunn til å stille spørsmål ved kvaliteten på forarbeidene.

Bygging av kulturhus er blant de største investeringene en kommune kan gjennomføre og kostnaden er av mange grunner den styringsparameteren som får mest oppmerksomhet. Å beregne kostnaden ved en stor investering med 100 prosent sikkerhet er tilnærmet umulig. Det er derfor viktig at usikkerheten i kostnadsoverslaget synliggjøres for beslutningstakere og publikum. Å unnlate å gjøre dette vil innebære å forlede alle parter.

Kostnadsestimering og kostnadskontroll i store statlige investeringsprosjekter har etter hvert blitt svært god. Det skyldes blant annet utvikling av metodikk og oppbygning av kompetanse i utførende etater. Kommunesektoren er ansvarlig for en stor del av samlet offentlig ressursbruk i Norge og bør derfor vurdere å innføre noen av de samme krav til styringsunderlag og usikkerhetsstyring som staten. Kun da vil våre folkevalgte på lokalt nivå kunne fatte beslutninger om hva et kulturhus reelt vil koste.

 

Kronikken sto i Trønder-Avisa 14. mai 2013